質詢時間：中華民國106年10月24日立法院第9屆第4會期第5次會議

對行政院院長報告施政方針之質詢

蘇震清

（經濟組）

一、因應全國農地分區調整，保護農地應有配套措施[[本院農委會、內政部]]

過去全國農地在1975年至1986年間，分別編訂劃分為特定農業區、一般農業區來實施土地使用管制，以維持農地農用，然而這項劃分至今超過30年，與實際情形已有不少差距，不僅有農地持續流失問題，更有國內部分農業區土地遭受汙染，或是成為不易耕作土地，確實有重新檢討的必要。

2011年全國糧食安全會議，定下將農地需求總量納入國土規劃，並依農地分類分級原則，劃設優良農地的結論。農委會委託辦理之「估算我國潛在糧食自給率及最低糧食需求之研究」，則模擬我國在完全無法進口糧食之非常時期，農地以熱量效率最大化之利用，維持國民每人每日基本熱量及營養結構等前提假設下，耕地需求量為74萬公頃至81萬公頃，內政部2013年擬定的「全國區域計畫」就以此作為農地需求總量的目標值。

然而，行政院主計總處2014年的研究報告卻指出，1990-2010年間臺灣地區耕地面積由89萬公頃減少至81.3萬，等於在20年間已減少7.7萬公頃，近10年平均每年遞減3至4千公頃。且農委會最新盤整調查，現只剩68萬公頃可供生產的農地，實際耕作則僅57萬公頃，優良農地面積更是僅約41萬公頃。是故，政府為阻止農地持續流失，研議以總量管制與分類分級管制方式以為因應。惟查：

(一)國土計畫雖有助重新分類、防止優良農地變更，但未來最大挑戰還是在於地方縣市的執行劃分，若內政部最新的全國區域計畫修正案草案得於年底前完成法制程序並公告實施，變更的規模估計將高達數十萬公頃，各縣市政府卻僅剩六個月時間完成使用分區變更，是否可能遭遇執行瓶頸？尤其農委會推動全國農地分級分區重劃管理使用，未來農地分五類農業發展區，25公頃以上、80%農用的農地將優先劃為一類區只能優先農作，類似原本特定農業區管制使用，但是依據內政部最新的土地分區資料顯示，全國原已劃設在「特定農業區」的農地僅33萬公頃，農委會近期盤點全國農地資源中的第一種優良農地則計40.99萬公頃，相差約8萬公頃，其間如何調整確定農地劃分，中央勢必須與地方政府積極溝通協調，以確立農地劃分標準。

(二)目前全國分級分類列管農地86.98萬公頃，其中第一種優良農地40.99萬公頃，未來優先列一類農發區，嚴限改變地目。而屏東縣境內農地計8.65萬公頃，就有6.08公頃列為第一種優良農地，等於屏東縣內七成以上農地皆為優良農地，固然顯示屏東身為農業大縣所擁有的優良農地資源，但是在土地嚴格管制下，造成工商發展受限、青年人外流、人口老化及交通建設被迫中止等問題，也是不爭的事實，政府若是單憑「全國農糧安全」、保存農地需求而要求農民與農業縣市為此特別犧牲，實屬罔顧社會公義與區域衡平。因此，在推動農地分級分區重劃管理使用的同時，農委會是否亦應儘速研議分級分區管制的具體配套措施？如落實綠色對地補貼措施、增加投資農經產業建設等，畢竟政策的有效落實，不能一昧限縮管制，而是該讓農地保存具有相當誘因，才能減少阻力，合理保障農民收益，並健全農業縣市發展。

(三)國內農地除第一類優良農地外，其餘農地區分為第二種良好農地13.14萬公頃、第三種受破壞農地7.82萬公頃、第四種坡地農地25.03萬公頃，類似過去「一般農業區」的管制強度，但可部分開放如宗教、殯葬、遊憩等用途。儘管營建署強調，若需改用於非農用設施，以第三種農地為先，但是從過往實務經驗看來，恐難有效約束，畢竟各地產業分布與發展需求有所差異，且過去無論是違章工廠佔用農地或是農舍興建爭議問題，多數並非肇因於法無明文，而係被詬病於實際執行面上有所缺失或認知差異。因此，為避免日後更形複雜的分區管制在執行面上產生重大落差或全國不一致的審查標準，農委會針對全國農地分區管制情形，仍應有定期追蹤檢討機制。

二、達成太陽光電設置目標，應強化跨部會協調[[經濟部、本院農委會]]

為加速太陽光電設置實績，經濟部在今年6月提出「設置太陽光電之土地來源規劃說明」指出，我國規劃114年再生能源發電占比達20%，其中太陽光電目標為20GW，包含屋頂型目標3GW，地面型目標為17GW，而累計至106年6月，國內太陽光電累計設置量係1,340.68MW，約1.34GW，雖有趨近推動「太陽光電2年推動計畫」規劃2年內（105/7-107/6）完成1.52GW之短期設置目標，畢竟僅佔長期目標值之6.1%，仍有相當進步空間。

能源局預計2025年目標規劃設置17GW地面型太陽光電系統，若以設置1MW地面型太陽光電系統約需1.5公頃土地面積來估算，共計約需2萬5,500公頃之土地面積。然而，今年1月盤點台灣土地裝置潛能，包含鹽業用地、嚴重地層下陷地區等全臺可裝置地面型太陽光電系統之區域面積共計僅8,676.8公頃，約需求土地面積之34%，仍有近1萬6823公頃土地需求，顯見可用土地不足，亟待積極擴大各類土地設置太陽光電，強化各部門資源有效整合，方能達成設置目標：

(一)經濟部雖已訂定「直轄市及縣（市）政府推廣再生能源補助作業要點」，協助地方政府進行策略規劃及資源調查等，透過地方力量加速盤點可利用場域設置太陽光電，如今國內地面型太陽光電需用土地盤點進度如何？經濟部是否掌握目前各地方政府的提報情形？未來可設置太陽光電之土地裝置潛能，是否已有充足容許開發土地面積？

(二)就嚴重地層下陷不利耕作土地而言，農委會先期於104年8月14日開放嚴重地層下陷內不利耕作之18區土地為1,253公頃，近期於106年9月21日新增嚴重地層下陷地區內不利農業經營得設置綠能設施之農業用地範圍20區，總面積1,130公頃。其中屏東地區新增4區，土地面積495公頃。但是屏東縣境內遭列管的地層下陷區或不利耕作區僅此而已嗎？或是仍有其他列管地區有待審？

(三)經濟部要持續擴大及釋放不利耕作土地及公共設施空間設置太陽光電，除規劃各類型可利用土地外，是否應該主動協助地方政府進行資料庫比對，針對實際上不利耕作土地確實進行清查，並就法規鬆綁部份提出跨部會協商？再者，在國內土地資源有限下，亦應整合農業產業技術與相關科技研究，加強規劃針對與現存建物或農業設施並存的不同形式光電設施，盡速推廣並有效運用各部資源，俾利綠能光電能與國內其他產業共榮共存。

蘇委員就農地保護配套措施等問題所提質詢，經交據有關機關查復如下：

一、關於農地保護配套措施問題：

(一)有關現行區域計畫之特定農業區及一般農業區檢討變更作業部分，內政部本(106)年5月16日公告實施「修正全國區域計畫」，地方政府辦理特定農業區及一般農業區劃定或檢討變更，應於本修正案或直轄市、縣(市)區域計畫公告實施後6個月內函送內政部，並於1年內完成核備。如有特殊情形，地方政府並應檢附相關說明及證明文件，報經內政部同意後，酌予展期。

(二)依民國105年度內政部統計資料顯示，屏東縣所轄法定農業用地面積為20.51萬公頃，其中非都市土地農牧用地及都市計畫農業區面積為8.55萬公頃，均高於「修正全國區域計畫」建議屏東縣應維護農地資源之總量(8.09萬公頃)。內政部營建署為協助各地方政府辦理前開業務，除已研訂工作手冊、召開中、南、東部說明會外，亦定期邀集地方政府召開協調會報，就遭遇問題逐一討論解決，並專案成立輔導團隊，協助辦理圖資套疊及書圖製作等事項。鑑於現行特定農業區及一般農業區檢討作業已訂有展期機制及相關協助措施，將有助於後續之推動執行。

(三)另「全國國土計畫」草案刻正由內政部召開公聽會廣徵各界意見中，有關農業發展地區及其分類之劃設、土地使用指導原則，全案尚在討論階段。基於農業發展地區與農地資源分類分級劃設範圍不同，爰農業發展地區劃設作業，仍應依該功能分區之定義及劃設原則研擬。至各地方政府未來應維護之農地資源總量，行政院農委會將參考農業及農地資源盤查作業結果，同時參酌現行法定農業用地分布區位及數量再予修正，並納入國土計畫農業發展地區劃設作業參考。

(四)又，為遏止農地違規工廠之不當情形，行政院已於106年10月核定「保護農地─拆除農地上新增違規工廠行動方案」，請農委會、內政部、經濟部針對105年5月20日後之違規案件限期恢復原狀，逾期由地方政府執行拆除。惟為有效且務實處理舊有群聚大規模產業聚落現況，「全國國土計畫」草案尚保留規劃彈性，於不影響國土保育及全國糧食安全等原則下，輔導業者採規劃設立產業園區或遷移至鄰近閒置工業區，經地方政府評估設立產業園區具可行性者，得劃設為城鄉發展地區第二之三類，有條件輔導合法經營，以落實農工分離，確保農業發展地區優質營農環境。惟其開發利用部分，仍應依農業主管法令規定，繳交生態補償回饋，並依「國土計畫法」規定，繳交國土保育費及開發影響費，並非就地解編。

(五)此外，農地因屬珍貴資源，係承擔糧食安全供應之重要生產基地，且為因應氣候變遷之風險準備，故除自然因素致經營困難者外，農地應以農用為先。未來針對國土計畫之農業發展地區，行政院農委會將集中施政資源投入，並結合新農業方案積極推動，未來農民只要農地農用，即給予綠色給付，以保障其所得。行政院農委會將持續運用各類管理手段，避免農地資源流失，並藉由相關產業政策落實農地農用，致力保護臺灣農地及農業生產環境。

二、關於太陽光電問題：

(一)我國太陽光電推動目標係規劃114年目標設置量達20GW，其中屋頂型為3GW，以推動民宅、工廠、農牧設施及公有建築等設置；地面型為17GW，以推動利用地層下陷、不利耕作土地及受污染土地等進行設置。截至本年8月底止，國內太陽光電設置量已達1388.45MW，相較於「再生能源發展條例」通過前，太陽光電設置量成長業逾140倍。有關太陽光電2年推動計畫目標部分，係規劃105年7月至107年6月，2年內完成1.52GW，期藉由短期達成設置目標，同時建立中長期治本措施，俾達成114年20GW之長程目標。

(二)另目前太陽光電系統之潛在地面型設置面積約為2.5萬公頃，地面型最主要可設置之土地係不利農業經營之農牧用地、養殖用地及特定目的事業用地與建地等。基於不利耕作土地多屬私人土地，具多人持分之特性，亦須透過地方政府整合，始可提升設置意願，以利進行光電專區開發。現階段經濟部已設立單一窗口，持續協助業者解決申設問題，並辦理轉介服務，期簡化行政流程。針對涉及跨部會協調議題，該部則轉請行政院能源及減碳辦公室協助，俾加速達成太陽光電推動目標。

(三)為配合國家再生能源政策，行政院農委會並持續盤點土地區位，該會已修正發布「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」，業就「再生能源發展條例」所定之太陽能發電設施部分，定義為綠能設施一種，以納入該辦法加以規範。目前於不影響農業經營使用之前提下，將可允許於農業設施之屋頂或農地上設置太陽能發電設施。惟上開容許辦法第8章綠能設施專章仍規定，綠能設施申請除符合第30條規定位於特定區位及條件者(如行政院農委會所公告之不利農業經營農地)，得容許設置「免與農業經營使用相結合」之綠能設施外，其餘綠能設施案件均應「與農業經營使用相結合」，爰行政院農委會將持續維護農地農用原則，並致力確保農業生產環境之完整性。